村自治新论

作者：何路社

摘自《中国政治改革常识》

谨以此文献给党的“十八大”。

                          ——题记

一、 导入

    尽管据国家统计局2012年1月１７日发布的数据显示，２０１１年末，中国有城镇人口６９０７９万人，城镇人口首超农村。但其中大量两栖农民“市民”仍是农村候鸟，并大多数积累了资金后终将返回农村建房、投资、养老，还有在全国数万个乡镇及县城购房或建房定居的农民，目前尚是离村不离土以至其中不少人依然回村耕种、养殖、办厂等谋生。另外一些发达国家的经验也表明，当经济发展到一定程度，人们会愿意居住在农村，因为农村的生活自然环境质量比较好。当然前提是交通条件能满足就业上班需要。这种情况在苏南和浙江一些地方已经出现。当高度城市化后，一些富人同样反会重新返流农村居住生活及养老。因而对其不能机械地按照一般的工业化城镇化来理解。我们是一个人口众多的大国，在推进工业化城镇化的进程中，还会有广大的农村存在，还会有相当数量的人生活在农村。所以，农村建设对中国来说仍然是一个需要重点考虑的问题。中国农村在可以预见的将来仍会是整个国家的基础。而夯实这一基础，我以为关键在于搞好村民自治。以往研究村民自治问题，学者多从自己据有的理论及经验出发，往往采取不同的视角。如贺雪峰先生曾指出：“当前乡村社会与政治研究领域存在两种不能让人满意的倾向，一是人们频繁引用费孝通先生《乡土中国》的概念来理解当前的乡村社会，一是人们抽象使用经济人和理性选择理论来理解发生在今天农村的诸多事件。”（贺雪峰，《建构理解乡土中国的概念体系》，“中国选举与治理网”2012.1.7）更还有诸多不同视角在此不一一列出，总之笔者以为这许多视角都受已有理论及经验所局限，缺乏政治哲学高度的思想理论视野或创新，无以适应村民自治实践，抓不住村民自治中现存问题或矛盾之关键，无法解释既丰富多彩又光怪陆离的村民自治现象，因而找不到发展村民自治的正确途径，陷入了理论上捉襟见肘的尴尬境地。对于村民自治这种直接民主的基层市场政治，本书前面“市场政治论”与“分权自治论”两章中，均提及了政治资源与市场政治之间的密切联系，本章即以其为分析框架具体展开论述。

二、 政治资源与权力优越

    政治资源是一重要政治学概念，行为主义政治学的术语之一，但在目前其显得有些混乱、弥散，国内外的论者在认识上存在着差异。一些西方学者认为政治资源的范围十分广泛，财富（金钱）、社会及政治地位、声誉、友谊、职业、收入、知识、信息、能力、立法权、投票、对传播媒介的控制力、对警察和军队的支配、武装威胁、时间等都具有政治交换价值，都可成为政治资源。如美国学者罗伯特·达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形色色的其他东西。”（[美]罗伯特·达尔著，王沪宁、陈峰译：《现代政治分析》[M].上海：上海译文出版社，1987年版，第47页）阿尔蒙德则把政治资源定义为“支持候选人的公民的投票，议员的投票，文官集团的支持以及在录用和决策中可能加以动用的武装力量等。”（[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987第233页）而国内学者则侧重其于政治行为主体上的政治意义对政治资源进行界定，如中国大百科全书政治学卷把政治资源定义为“政治行为主体可用于影响他人行为的手段。”（中国大百科全书(政治学卷)[M].北京：中国大百科全书出版社，1992，第516页)陈文新、王君丽也认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”（《政治资源：涵义、特征与价值》，载《广东行政学院学报》，2006年第1期，第43页）

    孙中山曾说“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治。”（《孙中山选集》下，人民出版社，1981年，第661页）我以为“管理众人之事”也即是一种公共权力，在所有的政治资源之中，当然首推公共权力资源，所以本文试提出公共权力是最核心的政治资源。而公共权力又来源于公有制（公有制由公共财政所产生），如公共立法（人大、政协机构及代表、委员），公共司法（法院、检察院机构及法官、检察官），公共行政（政党与政府组织及官员），公共企业（公共有制经济），公共事业（文化、教育、卫生、交通、水利、电力……）等。台湾地区民进党2000年首次竞选成功，从而上台执政掌握了公共权力；尽管该党人才不多，特别是一些专门人才尤为缺乏，但丰沛的公共权力资源却为该党的发展带来了前所未有的机遇，即利用公共权力资源来吸引社会上和其他各党的人才。权力优越的基础即是政治资源，二者为两个密切相关的重要政治学变量，且成正比，其数学表达式即：Q1+Q2=P1+P2或Q1Q2=P1P2（Q1为政治资源初始值，Q2为增量；P1为权力优越初始值，P2为增量）。其中，政治资源为因变量或主变量，权力优越为被变量或次变量。权力优越产生政治权威及引起竞争，政治权威和权力竞争再决定政治效率。其数学表达式即:TV=E (T为政治权威V为权力竞争E为政治效率)。

     近几年中，笔者断断续续对湘省西县中镇老村（学名）的村民自治现状进行田野调查。权力优越方能引发精英竞争，吸纳有才之士，兴盛农村政治。我在现实中所观察到正是如此。该村有人口2169人，除一个砍伐已尽的林场外，无任何村集体经济，唯独的一个工业企业红砖厂却是私人的（有工人35名，效益很好）。村里历年来各项收入（主要是林场、征地两项）每年开支后（主要是开会、办事两项），帐上现存资金65万多元，即平均每个村民有公共资金300多元左右。其于2011年6月举行的村民委员会换届选举，基本上是从上到下推动的上级统一安排，表面看来颇像一场运动：县里布置，乡镇操作，现村委会召集各村民小组长开会，组长回来通知各家各户。选举当日，由一位村民代表捧着流动票箱，另有两人随票箱监督，共三人一组挨家挨户让村民投票，监督者多为组长，且临时抓阄，A组长去监督B组，不在本组监票。6月份基本上青壮年都在外面打工，很多人一年大部分时间都在外地，有的孩子也在外地读书，有的屋前院后都荒草丛生，好像已经不把这儿当自己家了。村民对这种流于形式主义的选举知其然不知其所以然，且多有厌倦普遍持较为冷淡的态度，对于选民的权利、当选者的义务等关注很少，对其效果也基本上持否定态度，出现“选谁都一样贪”的心态。比如有村民说：“烦死了，我还要从麻将场上赶回来投票，有啥用?”， 最常听见的几句话是“选谁都行”“你帮我们划就是喽”。村里的选委会也不向村民介绍候选人，有些村民特别是妇女对村委会候选人所知甚少再加上是文盲、半文盲只好让人代写。吃水和灌溉用水、修路、电价过高、村里帐目等问题，往往是村民最关心的。“穷家难当”也没什么人对村官感兴趣。村委会候选人海选中得票最多的一位村民认为当村主任费力不讨好而主动放弃，让得票数远少于其的另一位村民最终当选。当然，参选者之间却常闹矛盾，某组长的叔叔是候选人，村民填选票时他站在身边伸头去看便遭人议论。甚至有村民反映上届选举中，某些村组干部将大量选票扣留不发，自己一下子填写几十张选票。我个人感觉是，唯一良性决定因素就是参选者在当地的声誉。

 一些学者的田野调查中也不乏同样结论。如何包钢先生发现：“在浙江丽水水阁镇，镇上没有复印机、电视机，也没有选举经费。在该镇所属的一些落后贫困村里，没有人愿意出来竞选村主任……在最穷的村，当村主任没有油水可捞，也没有补贴，因而无人或只有寥寥几人出来竞选村主任。在无锡大路头村，村里五个集体企业全卖给个人，集体财产空亏，出来竞选村主任的人寥寥无几。在浙江五云镇，六个穷村（人均收入低於二千元）在1997年换届选举中没有能够选出村主任及委员，占五云镇37个村的17%。相反，村主任选举在富村中竞争激烈，总有一两个被选上村委员或主任。乡村经济类型与选举也有一定的联系。在集体经济为主而且较富裕的村，如果村支部书记掌实权，他就会轻易操控选举过程。但是这种富裕村总有一些人要求公正的民主选举，因为选举带给他们一个要求公正分配集体财产的机会。单纯个体经济发展不会导致人们追求民主，唯有经济发展水平引出的公平分配集体财富才会导致人们支持乡村选举。在私有经济为主的村（如在温州），集体财富甚少，农民忙於赚钱，因而对选举的兴趣减少。也恰恰是在这种私有企业为主的村里，村支部书记手中没有集体财产或企业，他对选举控制的能力就减弱了。在那些既无集体经济，又无私有企业经济，并以农业为主的村里，农民政治参与程度更低，选举往往不理想。”（何包钢：乡村选举调查随笔，中国农村研究网2011年12月20日）

 我一直关注广东“乌坎”事件，特别注意到其涉及公共土地利益问题：乌坎村党支部书记薛昌最近几年来，在村民不知情的情况下，他竟将村里的几千亩(一说上万亩)土地陆续贩卖出去，卖地所得达7亿多元，而给村民的补助款只有550元，其余全被当地官员和村干部所私吞。被攫取鲸吞巨大的公共土地利益是激发村民政治参与热情的根本原因。2012年2月1日，乌坎村民以从未有过的政治参与热情，一人一票选出11名村民委员会，对3月份将进行的的村委会选举的进行监督。这一次选举，表现出村民对自己权利的极大珍惜，当天投票率达85％。有相当一部分村民是第一次投票，有准备外出务工的村民，特意推迟行程，只为投出属于自己的一票;还有腿脚不方便的村民，由亲人推着轮椅到投票现场。在现实生活中，只要不是白痴，即使是文盲或恶棍，都会对货币表现出热心与熟悉。但人们对货币的热心、熟悉并非天生，其是现实的经济制度交换规则下习成使然。同样，人们对选票的热心、熟悉也只有由现实的政治制度交换规则来习成。当然，其前提是货币或选票交换来的东西要物有所值。否则，反之亦然。其实，只要有真正的市场，就不可能出现此种现象，这是人们的生活常识。遗憾的是人类社会至今没有建立起一种真正科学的政治市场，还缺乏探索实践——我以为那种几年一届的选举，充其量是“孤岛”式的期货交易，远不能称之为日常的政治市场。

             三、城乡政治资源二元化

   动力因素的构成状况及强大与否直接决定着村民自治的发展，我国村民自治发展的动力匮乏则与推动其发展的动力因素密切相关。从其现实推动因素来看，村民自治正如有学者所指出： “实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利；农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间支持平衡；村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序”。（郎友兴：《民主政治的塑造：政治精英与中国乡村民主》，载《浙江学刊》，2002年第2期，第100页） 换言之，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广。”（唐兴霖、马骏：《中国农村民主政治发展的前景及困难：制度角度的分析》，载《政治学研究》，1999年第1期，第50页）事实上，当前中国农村的村民自治是由国家进行强制性制度供给并推动，影响一个地区村民自治最直接、最主要的变量，往往是地方政府的态度与作为。因此，作为村民自治实践主体的广大农村居民则反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，动力较为匮乏，对于村民自治表现出某种程度的政治冷漠和政治效能感低下，从而对政治支持性资源的提取产生消极影响。最典型的是村委会选举中，在大多数农村，村民对选举漠不关心、毫无兴趣;或在某些利益促使下变成赤裸裸的贿选，形成穷庙富方丈——“醉翁之意不在酒”，富人治村经济、政治通吃的弊大于利局面（一些“智叟”却忽悠成“利大于弊”）。总之，从村民自治总体实践看，村民参与自治的积极性不高，运作的效果不理想，因而是往往流于形式。村民自治面临的这种困境，我以为究其实质而言，遭遇的是政治资源困境。即现有政治资源的不合理配置：农村政治资源流失和供给不足。       

    这具体表现为，我国城乡二元结构在政治资源分布上同样存在：一是人大代表城乡二元化，即人大代表选举的比例城乡之间有很大差别，城市人口中产生的人大代表比例远远高于农村居民中产生的比例。最近形式上虽有所弱化，由于沿袭以往县乡领导中的人大代表空降农村选区选举的惯例做法，实质上并未完全改变，但人大代表非专职化，其权力及待遇有限，目前与村民的政治参与热情关系并不大。二是政党和行政组织及官员城乡二元化至今照旧，尽管无人口户籍制度那样的法律文本明文规定，事实上村官历来与乡官分属两个系统，二者之间不能正常流动，政治经济地位待遇截然不同，更严重的是“改革以来，随着联产承包责任制的实行和人民公社体制的解体，国家开始从农村中部分地撤出，农村基层政府所掌握的资源，特别是组织资源大为下降。在这种情况下，国家的权力在很大程度上处于衰变之中。”（孙立平、郭于华，1999）。三是公有制经济二元化，即城市国有企业占有矿产资源和现代化的工业生产资料，农村集体所有制生产队或农民则主要拥有土地及传统手工化农业生产资料，且改革后还反而加剧，农村公共权力赖以存在的基础集体所有制经济基本名存实亡，仍保持农村土地集体所有是硕果仅存的村级公有制经济政治资源，而那些主张农村土地私有及国有企业非共产党执政基础的“智叟”们在政治上是何等近视。譬如，农业合作化最初是从自然村内部自发形成的互助组开始的。对于互助组而言，由于存在一定的公共领域，也就产生了一定的公共权力组织，一般由组长及会计构成。人民公社时期的生产队更是一个完全正式的公共权力组织，拥有生产、分配、行政管理等职能，可以合法调整生产队内的利益分配，提供超出家庭的公共品。农村包产到户对生产队形成强烈冲击，使得原来的生产队虚化，上述职能下沉消失，农村政治衰败即主要由此形成。四是公共事业二元化，由于长期的城乡二元分隔政策取向，导致了各种公共事业在城乡间分配不平等。城市的道路、通信、文化、卫生和教育等基础设施发达，农村的基础设施落后；城市中小学校的人均公用经费远高于农村中小学校；农民生病无法得到与城里人一样优良的医疗服务。当然这些现在都正在逐渐弱化。如现在一些农村的基础性或公益性设施建设，由国家财政出资一部分，工程采取“钓鱼”的办法，中央拨一点为“诱饵”，地方财政再挤一点，剩下大部分由农村自行解决。据财政部介绍，2011年一事一议财政奖补试点中，全国共建成村级公益事业项目６３万个，修建村内道路９７．２１万公里，修建村内水渠２６．１１万公里，新建村内垃圾收集点６．４７万个，公共厕所１．６万座，绿化植树７４５１万株，修缮村内公共活动场所９００多万平方米。试点中，各级财政共投入奖补资金４７７亿元，其中，中央财政安排奖补资金１１５．１７亿元，财政奖补资金带动村级公益事业总投入１８００多亿元。

    我国城乡政治资源二元化由来已久，改革之前即已严重存在却从未发生农村政治衰败现象。其原因在于当时完全彻底性的稳固僵化城乡二元结构下，农村公共权力者反得以维持一种内部性的相对其余成员之优越。人是政治中最积极的因素，一切政治参与热情皆发生于人的积极性，而人的行为积极性本质上又是受利益支配的。正是因为有了这种相对权力优越为基础，才调动起农村精英的政治积极性，通过阶级斗争、政治运动的手段有效地进行政治治理，并保证国家能从农村提取各种资源，完成工业化原始积累。但最近30多年来，我国经济改革路径是逆城乡二元化的，逐渐打破、消融了稳固僵化的城乡二元结构，推动着中国的经济现代化、工业化、城市化进程。当下中国农民纷纷进城经商务工，青壮年精英走出农村流向城市，不再从事农业生产，村里留下的基本上是老人、儿童以及妇女，村落社会出现全面衰败，广大农村面临着村落共同体转型和解体之痛。总之，农村政治资源和治理方式及其背景改革以来已发生巨变：在县（市）以上保持政治资源优势的同时经济兴起；而乡镇及以下则政治衰落的同时经济兴起。且农村经济兴起是外源性的，外出农民打工经商回乡大量投资建房及创业，特别是后者一定程度上减缓了农村经济的衰败和为农村经济内生性发展提供新的活力与资金。至今，农民和农村各种资源完全从农村解放出来，寻求发展的农村老板和敢闯敢冒的青年农民，在全国的范围内、几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，一大批农民企业家异军突起，一亿多农村劳动力异地就业，几乎所有农民的家庭收入越来越多地依赖非农收入。一句话，正是在农村个体私有经济大潮的冲击下，农民的外出创业、务工，农民收入和就业的多元化，农民非农业收入超过农业收入，使农村以集体所有制经济为基础之公共权力原有的相对性优越丧失殆尽。其导致农村社区越来越丧失内生获得秩序的能力，恶化了农村的发展环境，更又加剧了农村资本、人才的外流。农村精英是农村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人，其在农村政治生活中扮演着十分重要的角色，是推动村民自治的人才资源。但如前述，由于农村中的资本和劳动力都大量涌入城市，以青壮年为主体的农村精英也随之流动、流失，对村民自治产生消极影响，使得其面临人才资源匮乏的困境。最终这使得村民自治十几年几无进展有效性不足，农村政治治理弱化，无法有效提供公共服务，农民的需求无法得到满足，同时失去了农村公有制经济对弱势者的庇护，必然加剧农村两极分化。如我所田野调查的老村，铁路、高速、国道都经过该村，交通条件极为便利，即由国家提供的基础设施公共产品已达到现代化水平，但“最后一公里”却破败不堪，流经村境之沅江支流由于采沙、淘金、倾倒、崩塌千孔百疮，岸边的农田失修，村道坑洼，植被荒凉，一切皆无人去关心料理，与铁路、高速、国道及少量点缀在国道旁的别墅式农居（农户的两极分化很典型，富者住房投资已上百万，穷者房屋破旧仅可温饱）极不协调，由此某种意义上放大了农村社会的衰败，其已成为中国现代化的短板。

四、   对策

    权力优越的基础是政治资源，权力优越产生政治权威及引起竞争，政治权威和权力竞争再决定政治效率。农村社会的衰败需要村级公共权力给予有力的应对，从而为中国现代化提供一个稳定的农村环境。中国农村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程，取得了一定进步和成绩，但通过回顾其发展的历程，对照其现实状况，笔者认为中国农村民主政治建设正面临诸多发展的困境。农村政治系统要维持、发展及有序运行必须要有足量的政治资源供给如果政治资源供给不足，这显然是不利于推动村民自治发展。其就一定会影响农村政治系统功能的发挥甚至可能导致农村政治系统的瘫痪，公共政治权力便无法实施对农村社会的统治、管理、服务和协调。甚至目前国家有些转移支付需经由村庄才能进行的竟颇困难，如低保。因为“低保分配中，村干部只是成为了上级行政的一个执行者，他在执行这个政策时，是外在于村庄而非内生于村庄的，这个过程中，没有村庄内部的动员、斗争、妥协及由此而形成的共识和原则。村庄政治消失了，所以原则与共识也就不存在了，只要没有人上访，事情就算摆平了。而这种摆平背后的不公平不合理，所有熟人社会中的村民都知道，他们当然是不满的，但并不一定发声，因为发声会得罪人(那些强势的人群得到了低保)。他们不说话，并不代表他们没有意见。这种意见日积月累，就成为了巨大的对政权的负面情绪，这个政权在自己做好事的过程中，却积攒下来合法性的丧失。”（贺雪峰，2012）所以，即使中央2004年免除农业税费后，国家各种各样的转移支付也到了农民手里，但这些年来农民对基层政权及官员的评价却并没有升高。因此，有必要从政治资源视角进行反思，探讨如何有效地集聚起所需政治资源，重建适宜的政治生态。现有制度性政治资源对于村民自治的要求来说，还有较多需要进行健全和完善的地方，最迫切需要增加村级政治之政治资源：

 首先，要提高村官的政治经济地位待遇。包括：一是今后乡镇党政领导及工作人员全部或大部必须从村官中选拔，制度性开放村、乡之间的上升流动渠道。二是在仅竞选村委会主任，村委会其他村官及村民小组长由其组阁的前提下，将村委会主任政治经济地位待遇纳入国家公务员系列，与乡镇官员统一，其余村官经济待遇不作制度性改变，可另加改善。三是选拔优秀大学生任“村官”助理，经村民自治实践锻炼后再竞选村委会主任，落选者则自然淘汰。由优秀大学生来推动村民自治，其重要的意义在于可以在一定程度上缓解农村人才资源的流失，以此改变目前农村面临人才资源匮乏的现状，为有志于政治事业的知识分子开辟一条新路。以上当然会给国家及地方财政增加部分开支，全国大约有63万多个行政村，每年需要250亿元左右，但其除调动起村官的积极性于农村长远发展功德无量外，还实际增加了120多万个就业机会，是一举两得钱有所值。给钱给物不如有个好村部，对解决村级公共产品供给短缺，比“一事一议”的财政奖补更治本。

 其次，以公共财政为基础和公共服务为内容及形式建立新村级公有制。全面提高村级公共财政保障水平，各级政府要将村级基本公共服务经费纳入本级财政预算，根据经济社会发展水平制定对村级公共服务投入的最低经费标准，及每年新增的公共服务政府性投资主要用于农村公共服务建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。当然，村级公共财政的另一更重要来源则是村级公共企业利润与土地、山林、矿产等农村公共自然资源收益以及村民集资。村级公共服务应实行分类供给，国家各级政府主要做好基础性公共服务，村级自治组织则切实做好内部公共服务，可以委托村级自治组织实施的公共服务项目，原则上委托村级自治组织负责实施，同时提供相应的经费保障。村级公共服务包括公共行政、公共企业、公共事业三大内容，以此构建一种新村级公有制。

 其中，村级公共企业（公有制经济）为村民自治的经济基础而特别重要，它既是村民自治运作和发展的物质基础，又可通过村级市场政治将村官的政治经济地位待遇动态的与村公有制集体经济发展壮大自然连在一起“水涨船高”，以此之权力优越激励他们的政治热情。所以，搞好村民自治，增强村委会政治权威，必须大力发展农村集体经济以增加政治资源。同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治中的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配。农村公有制集体经济的发展，比较有效的是多功能的具有一定行政色彩的综合性合作社，以村级公共服务的形式统筹销售、供应、信用、保险、科技推广、经营指导等各项事业。它一方面是综合性的合作经济组织，另一方面又在很大程度上履行社区的职能。其实，中央在农村改革后，即试图建立将社区功能与多目标的服务功能结合在一起的社区合作组织。如1984年中央1号文件提出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。”中央政治局1987年1月22日通过的中央文件《把农村改革引向深入》中又明确指出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”。我国农村土地集体所有这一特性构成了村组社区组织从事经济活动的法理基础，也决定了中国农村的社区组织是专业合作经济组织的最佳摇篮。由村委会主导组建村一级范围内的专业合作社，在农村土地集体所有制的框架内，专业合作社与村委会之间关系紧密，合作社从事的一些基础设施建设也一般与村组社区的基础设施建设相交叉；还有土地承包经营权的流转，用水、用电等资源的配置和利用等，都离不开村委会的组织、扶持、协调和引导。在专业合作社的发展进程中，村组社区农户之间产生的经济联系活跃，村一级范围内的专业合作社与村组社区组织可以完全融合。办好村级合作经济组织，在于把握住两大关键：一是通过土地入股流转，将集体土地集中起来耕作，产生规模效益。二是紧紧依靠并服务于贫困农户，通过村级公共权力扶贫帮困，庇护弱势群体，代表最广大村民的利益。而这样的全心全意为村民服务者，只有权力优越激励下的市场政治竞争才能产生。村级公共行政主要包括：纠纷调解、社会治安、计划生育、法律咨询、政策宣传、土地和建筑建设规划管理、就业服务及管理、社会养老保障、受灾村民救助等。村级公共事业主要包括：文化教育、医疗防疫、环境卫生、村道水利、供水供电等。

    再次，重新界定农村行政村常住人口，允许长期在外打工经商的农民自主选择在何地登记，以获取该地的政治权利；还要根据村级公共服务的实际需要，适当调整部分村的行政区划。此举的重要作用在于建立起一种明确规范的村级公共服务政治市场进入转移退出机制，使村级公共服务政治市场的主体与消费者客观上名符其实，是村民自治正规化的一个必要环节。然后，每个乡镇建立一个选举站，配备相应的专职人员，负责村级政治市场交易的正常管理，其性质类似证券市场的管理，如为村民办理投票交易手续、及时公布政治市场交易信息等。制定完善规范的政治市场交易规则，每五年为一选举周期，第五年12月31日为选举截止日期，胜者任期一届五年，五年任期内动态接受选举监督制约，若另有候选人选票超过50％或其选票降至25％以下且另有候选人超过其则下台换人。候选人须征集到一定数量选民的推举或党派团体组织推荐，并经确认、登记、公布取得候选人资格后，方可进行竞选活动。村民也须经确认、登记、公布取得选民资格后，才能领取选票，进行选举。村民可以根据自主意愿在候选人中任选一名或弃权谁都不选，但不能选非候选人。村民投票后应获得一张相应的选举发票作为交易凭证，日后还可以根据情况变化或自己意愿变化随时改选他人而将原选举发票退回作废，也可随时退回选票弃权，但都应交纳少量的手续费。印制统一正规的选票与选举发票，其应与货币一样具有防伪功能。传统的单选制只考虑选民首选的意愿，而完全忽略选民非首选的意愿，应实行更精确也更民主自由的多选制，即让村民给各个候选人排序的选举制度：举例有n个候选人，选民投票时给n个候选人排序，末位记0分、倒数二记1分、倒数三记2分……余类推，所有选票中各个候选人的得分加总计分。

采取上述措施增加农村政治资源后，必然会调动起农村精英和广大农民的政治参与积极性，使迄今已多年陷入徘徊不前的村民自治走出困境，从而形成一个良性（态）的农村政治治理环境，坚实党的执政基础，有利于维护国家政治稳定及将来政治改革向县、乡推进。我将此定义为一种政治改革背景下中国特色的变动、过渡、新生、重塑中的中国农村。其目的是探索村民自治与新公有制经济结合发展的科学政治路径，我甚至相信她会像农村“家庭联产承包生产责任制”一样，成为中国政治改革的突破口。改革以来，人们关于中国政治改革的美好理想并非虚幻，但她就像挂在天空中的月亮一样“实在”，而不是映在水中之月。要实现中国政治改革之美好理想，便似人类登月一般必须借助科学方法或手段——火箭技术，若幻想坐飞机甚或骑自行车一步登天，则只能是“水中捞月”，虽简单容易“唾手可得”，却注定是一场空喜后的幻想之破灭。

附一：

河南农地“整村流转”探索 土地流转解三农难题

            （瞭望新闻周刊2008.10）

 记者最近获悉，河南年内将在全省范围推广沁阳市西万镇西万村“依法、自愿、有偿”的土地流转经验。

 西万村是河南省沁阳市（县级市）代管市焦作市（地级市）的明星村，这个村进行了当地规模最大的土地流转——整村流转。如此大规模的流转，农民是自愿的吗？流转之后，粮食生产能否得到保障？农民有哪些收益，靠什么为生？如何保障？带着这些疑问，7月份以来，本刊记者进行了实地调查。

 流转巧破“三农”难题

 西万村，是沁阳市最大的行政村，有2400余亩耕地，2097户村民共1.1万人，其中农业人口8600多人，人均2分地，是一个典型的人多地少的村庄。

 由于地处晋煤外运要道，临近一个工业集聚区，经济相对繁荣，西万村90%的村民常年从事商贸业、服务业等非农产业，土地“撂荒”现象时有发生。同时，现有的以户为单位的耕作模式，阻碍了大量劳动力向二三产业转移发展，使得农民收入增长缓慢。

 “2007年初，俺村开始酝酿土地经营权流转，经村两委反复研究，在广泛征求意见、广大村民自愿的基础上，同年9月，依法对农户土地承包经营权进行了流转。”西万村村委副主任田柏树告诉本刊记者，“变一家一户的单独干，改为村集体经济组织‘沁阳市维德生态农业有限公司’集约化经营”。

 维德公司向同意流转的农户，按0～7岁每人每年250斤小麦、8～15岁每人每年280斤小麦、16～65岁每人每年300斤小麦、66岁以上每人每年280斤小麦四个标准，无偿向村民供应粮食。不同意土地流转的农户，把村内最好的耕地，按现有人口和原有分地标准足额分给。“结果，全村2097户村民全部在《土地流转表决表》上签字，同意将土地收归集体经济组织规模经营，没有出现任何矛盾纠纷。”现兼任维德公司法定代表人的田柏树说。

 “土地经营权流转到公司后，如何发挥土地规模经营效益，提高农业产出率，是摆在公司面前的首要问题。”田柏树介绍说，“我们聘请山东省农科院对全村现有土地进行了重新规划，将村北旱地规划为生态林区；将村南规划为高效农业园区和粮食种植区，重点进行结构调整，发展高效农业。”

 目前，村北生态林区已栽种速生杨13万棵，8年后成材，年均亩效益1600元，是原来种地收入的3倍。村北高效农业园区将重点发展林果业，维德公司计划三年投资930万元完成高效农业园区的各项建设，目前已投资230万元，预计后期亩收入可达3000～5000元。

 在粮食种植区，公司组织村里的老把式、土专家等建立田间作业队，日工资15～20元，专门打理农业生产，还配置了一批农业机械，提高机械化耕作水平。同时，运用适用技术，配方施肥，改良土壤，加强农田水利建设，全面改善农业生产条件。

 田柏树说，今年“三夏”时，60个人仅用4天时间就完成了千余亩小麦的收获、出售和秋作物播种工作，“而在往年，全村2000多户至少要一周才能完成。”

 “西万模式”

 “不仅仅是西万村，近年来，伴随着农村二三产业的快速发展，以及农村剩余劳动力的大量转移。”焦作市委副书记贾春明告诉《瞭望》新闻周刊，目前，全市农村土地流转总面积达到10.2万亩，占土地总面积的4.4%。土地流转涉及农户39836户，占农户总数的6.5%。流转期限以中短期为主，期限在5年以下的占56.3%。流转形式以转包为主，转包面积达54676亩，占53.6%。其他形式如转让、互换、出租、入股等占46.4%。

 据了解，焦作市的土地流转主要呈现以下几个特征：

 一是流转动因市场化，农民专业合作社、农业产业化龙头企业、种养大户成为推动土地流转的重要力量。焦作市现有农村专业合作社293个，入社成员20390户，辐射带动农户10.1万余户。孟州市河雍街道办事处东田丈村的“孟香果蔬专业合作社”，通过土地流转发展蔬菜大棚经营，将原来3个村民小组、130户农民的300余亩集中连片，建成半地下式“四位一体”蔬菜种植大棚62座，每亩土地收益由过去的不到1000元增长到1.5万元左右。

 二是流转格局区域化。在城镇郊区和外出劳务较多的村庄，土地流转速度较快。在县乡村领导重视，发挥服务协调职能好的地方，土地流转较快。太行办事处水南关村位于市郊，2002年土地流转外包后，村里引进了十余家种粮、养奶牛、种花卉、种中草药的大户，土地迅速得到增值。

 三是流转趋势规范化。以前，农户之间自由转包、互换等形式的流转，多数以口头方式达成协议。而现在由村集体经济组织协助流转，或由合作社、龙头企业参与流转的，均签订有正式合同，以保障原承包方的土地承包经营权收益。目前，该市土地流转合同签订率已达到35%以上。

 四是流转推动组织化。现在焦作6个县（市）中，已经有沁阳市和博爱县成立了农村土地流转工作领导机构，加强对土地流转工作的领导。沁阳市制定了《关于推进农村土地流转加快新农村建设的意见》《沁阳市农村土地承包经营权流转实施办法》等一系列指导性文件。

 这些探索目的就是力促土地承包经营权由自发流转向自觉流转、由分散流转向规模流转、由无序流转向规范流转、由粗放流转向高效流转发展，并把推进土地流转与发展现代农业相结合，使之成为农民增收的“金钥匙”、民营经济的“孵化器”、新农村建设的“助推剂”。

 流转规范是关键

 “土地流转是方向，应该鼓励引导；是探索，应该慎重稳妥；是创新，应该因地制宜；是大事，应该办出效果。”

 焦作市副市长王荣新向本刊记者介绍，在推进全市规模土地流转中，各级党委、政府着力做了以下几方面的工作：

 一是规范流转主体。出让方主体必须是农民，受让方主体必须是农民专业合作社、农业公司、种养大户等符合法律规定的经济主体。西万村的土地最初是村两委出面流转，但市领导研究后认为，村两委不是经济实体，不具备法人资格，不能参与土地流转。最后由村集体经济组织维德公司统一和村民签订土地流转合同。

 二是规范流转合同。沁阳市农业局局长王保国告诉本刊记者，他们已经根据农村流转的不同情况，设计出7种不同版本的《沁阳市农村土地承包经营权流转合同示范文本》，以更好地保护土地流转时双方的利益。

 三是规范流转市场。现在，焦作市已经要求全市成立规范的土地流转服务中心，供需双方必须在服务中心登记并接受审查，随后在信息联络员的全程跟踪服务下完成整个土地流转的交易过程。

 四是规范流转监管。现在，农业、国土等部门已经介入土地流转的管理，防止改变土地农业用途。一些乡镇中心法庭成立了“农村土地流转纠纷合议庭”，设立了“乡镇土地流转法律服务工作站”和土地流转仲裁机构，负责解决土地流转后的矛盾和纠纷。

  本刊记者在走访中得知，焦作市在土地流转的探索中，守住“两条底线”，即坚决防止强迫农民流转土地和流转后改变土地农业用途；坚持做到“五个不”，即不下达流转任务、不限定流转时间、不限定流转模式、不强迫农民、不侵害群众利益。

 但是，也有一些例外。目前，焦作市共有2007.5亩土地以反租倒包形式存在，占流转总面积的2.4%。这些由乡镇政府或村级组织出面向承包农户租用土地承包经营权，再进行转租或发包给投资者或大户开发经营土地的做法，从严格意义上来说是曾经被明令禁止过的。

 受访的多位基层干部认为，有时让投资者或大户出面与农户谈土地流转，由于农户对投资方不信任或投资方接受不了农户的高要价而使整个项目搁浅。这时，由乡、村两级出面做为中间方协调土地问题，第一能更好平衡双方利益，第二也更容易得到双方信任，从而促使项目落地。

 用流转促进农村生产力解放

 “把土地流转与新农村建设结合起来的实践具有典型意义。”河南省财经学院教授关付新告诉《瞭望》新闻周刊，随着我国工业化、城镇化步伐加快，土地只有集约才能实现现代化农业，才能促进生产力发展。

 他解释说，在生产关系方面，农民将土地流转给村集体后，不再以土地使用者的身份耕种土地，可以转向城市发展，也可以集约化经营土地资源。当然，中国地域广大，中东西部差异也很大，“土地流转必须要在有特殊资源、秉赋的地域才能实现，特别要考虑失地农民的长远收益。”

 接受采访的河南省农业厅农经处处长丁心奎也认为，土地流转在适合的地区都可以探索，模式可以多样化，“随着产业梯度转移，中西部已经成为承接东部先进产业的过渡带。随着中西部经济的发展、城市的扩大和农民文化素质的提高，大量的农民离土谋生在一定程度上是趋势，因此农村土地的流转也应运而生。”

 采访中，一些常年在基层工作的干部普遍认为，今年是改革开放30周年，农村经济改革进入一个瓶颈期——农业的超小规模经营带来的劳动生产率和资本效率太低与农民增收、农业增效、农村富裕的社会主义新农村建设之间的矛盾凸显。

 在他们看来，1978年实行的家庭联产承包责任制只解决了温饱，“现在要全面建设小康社会，推进土地适度规模经营，提升农业效率的呼声越来越高，搞好农村改革，除要在‘多予少取’上尽力而为，还要在如何放活、增收上多做文章。”

 河南省农业厅副厅长郭鹏亮对记者说，土地流转不仅在西万村有，在河南省甚至全国都普遍存在，“河南小麦产量占全国的1/4，西万村和沁阳市等地的探索，有利于河南这样的产粮大省既圆满完成国家交付的产粮重任，又促进农民增产增收。”据介绍，河南省将于年内在西万村召开座谈会，在全省逐步推广西万村和焦作市的土地流转经验。

附二：

2000亩地全流转 沁阳西万村摇身“变”公司

每日经济新闻2008年10月17日

每经记者 周晓芳 发自河南沁阳

　　9月11日，在河南省沁阳市进行的土地承包经营权公开拍卖中，当地村民张小随以每年上交420斤小麦的价格拍下了本村39.06亩土地8年的土地经营权。这一次拍卖也被媒体称为中国农村土地承包经营权的“第一拍”。

    无独有偶，在河南沁阳市西万镇，人均土地不足3分地的西万村，也于去年将全村的耕地全部实现了流转。

　　在党的十七届三中全会召开期间，本报特派记者前往河南沁阳，探访土地流转下的新农村。

　　张小随：我想承包100亩地

　　当本报记者来到沁阳市寻访被称为中国农村土地承包经营权拍卖第一槌的农民张小随时，他正忙于给新拍得的近40亩地浇灌。记者看到，张小随拍得的近40亩地成规矩的四边形，围绕着这块地的三面种植着高大的树林，另一边则与水渠相连，用水泵抽水便可以直接进行灌溉。据了解，由于地处平原地区，加之当地经济相对富裕，目前已基本实现现代化耕作，张小随便请大型机械公司进行耕作。

　　张小随表示，有竞拍土地的想法是缘于发现国家的政策开始向农民倾斜。他认为，在国家的扶持下，以后种地的前景应该会很好。

　　据了解，张小随不仅会种地，还是一个称职的货运司机，由自己揽活，一年就能挣几万元钱的收入。

　　“40亩地太少。”在接受记者本报采访时，张小随表示，如果有机会，他希望明年再承包一些土地，“100亩左右应该能顾过来。”那时就可以再雇两个人，全身心投入到农业中来。他还向记者算了一笔账，在扣除各种费用以后，如果种植粮食作物的话，目前每亩地一年能收入400~500元左右。“40亩土地一年仅能赚不到两万块钱，太少了”。

　　开荒造林 目标瞄准百万富翁

　　在沁阳西万镇的西万村，50多岁的村民田胜利一点也不像同村人口中描述的“山大王”。据介绍，他在两年前就签下了村外的78亩荒坡种植速生杨树，而且一次就签了30年。根据当时签订的协议，他并不需要缴纳承包费用，只需要在有收益时与村里进行二八分成，村里“二”个人“八”。

　　“目前已经花去了20多万元。”据田胜利介绍，他已将自己的大部分积蓄都投入到了这片荒坡中。由于荒地的泥土里混杂着很多石块，仅平整土地就花去了他大量的时间与精力。他还租用了挖掘机等现代化工具，并建成了蓄水池以供灌溉树林之用。而今，部分种植的速生杨树已经有手臂粗。

　　眼看着速生木的发展前景，有人预计在10年以后，田胜利将是西万村的“百万富翁”。

　　村民签字 土地再归集体经营

　　田胜利能脱开身专门从事林业生产，这都归功于西万村实行的土地流转，这使他不必再被束缚在土地上。

　　实际上，早在2003年，位于沁阳和博爱县交界处的水南关村的土地流转便初具规模了。当时该村有650亩耕地，但人多地少，人均耕地不足2分，因此村民大都有着各种各样的副业。为了让生意、种地两不误，村里把土地统一收回来，平整成一大块，由种粮大户或种植蔬菜及其他经济作物的大户进行承包，而村里则供给村民粮食。

　　但是，真正具有轰动意义的事件是沁阳市西万镇西万村全村的土地流转，即全村的土地全部流转给了村两委控股的沁阳市维德生态农业有限公司。

　　据西万村村民介绍，该村共有9000多人，耕地却只有2000多亩，人均不到3分地，每户户均也只有一亩地。在土地流转前，一亩耕地一年的产出也就400多元。可如果在本地打工，比如劳动力在炭厂卸车、妇女捡煤，一年收益好的话能达到1~2万元。然而在另一方面，在外地打工的人心里却并不塌实，由于不能让地荒着的根深蒂固的传统观念，他们在农忙时还得回家收割，有些外出的打工者甚至叹息说花出去的交通费比种麦子赚的钱还多。

　　为了解决这一矛盾，2007年9月，西万村领导开始动员全村人进行土地流转，并向全村人印发了《西万村调整土地、扭转经营方式的实施意见》的红皮小本，调整土地的原则定为“积极稳妥、农户自愿”，规定凡愿意脱离种地，将承包责任田交给村里经营的农户，每年按标准供应口粮；愿意继续种地，不愿把承包田交给村里的农户，仍按人均地亩承包一份责任田。

　　“结果，全村2097户村民全部在《土地流转表决表》上签字，同意将土地收归集体组织规模经营，没有出现任何矛盾纠纷。”现西万村总支副书记田柏树表示，他同时也兼任村两委控股的维德公司法定代表人。

　　土地流转：推动农业现代化

　　西万村党总支书记董小柱表示，在土地流转整整一年后，西万村发生了几大变化：第一，通过平整荒坡、荒沟，新增土地1150亩。第二，土地流转后，西万村劳动力安心进入二三产业，一年新增运输车辆34辆，个体工商户83家，一年来农民人均工资性收入净增2300元。第三，粮食产量大增。小麦总产量比去年增加31万斤，亩产新增100斤。

　　据田柏树介绍，维德公司聘请了山东省农科院对全村现有土地进行了重新规划，将村北旱地规划为生态林区；将村南规划为高效农业园区和粮食种植区，重点进行结构调整，发展高效农业。

　　在粮食种植区，公司组织村里的“老把势”建立田间作业队，日工资15~20元，专门打理农业生产，还配置了一批农业机械，提高机械化耕作水平。据田柏树介绍，今年“三夏”时，60个人仅用4天时间就完成了千余亩小麦的收获、出售和秋作物播种工作，“而在往年，全村2000多户至少要一周才能完成。”

　　土地流转渐成趋势

　　目前土地流转在焦作已经成了一种趋势。据焦作市委副书记贾春明介绍，目前，全市农村土地流转总面积达到10.2万亩，占土地总面积的4.4%。土地流转涉及农户39836户，占农户总数的6.5%。流转期限以中短期为主，期限在5年以下的占56.3%。流转形式以转包为主，转包面积达54676亩，占53.6%。其他形式如转让、互换、出租、入股等占46.4%。

　　在焦作6个县（市）中，已有沁阳市和博爱县成立了农村土地流转工作领导机构，加强对土地流转工作的领导。沁阳市还制定了《关于推进农村土地流转加快新农村建设的意见》《沁阳市农村土地承包经营权流转实施办法》等一系列指导性文件。